中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干措施》

《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干措施》全文如下。

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅〈关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见〉的通知》（厅字〔2021〕36号）精神，结合我省实际，现制定如下措施。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以彰显历史文化价值、弘扬革命精神为目标，保护好陕西承载中华文明、体现地域特色的代表性载体，建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系；完善制度机制政策、统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括，确保各时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护、合理利用和传承发展，为推动陕西城乡建设高质量发展、建设文化强省提供有力保障。到2025年，具有陕西特色、多层级多要素的城乡历史文化保护传承体系初步构建，城乡历史文化遗产基本做到应保尽保，形成一批可复制可推广的活化利用经验，建设性破坏行为得到明显遏制，历史文化保护传承工作融入城乡建设的格局基本形成。到2035年，系统完整的城乡历史文化保护传承体系全面建成，各类历史文化遗产得到有效保护、充分利用，不敢破坏、不能破坏、不想破坏的体制机制全面建成，历史文化保护传承工作全面融入城乡建设和经济社会发展大局，全省人民文化自觉和文化自信进一步提升。

二、构建城乡历史文化保护传承体系

（一）构建陕西城乡历史文化总体格局。以陕西在中华文明历史演进脉络中的核心价值为导向，以历史文化遗存的地理分布及内在联系为基础，凝聚多元价值要素，适应活态遗产特点，按照真实性、完整性的保护要求，加强历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区、不可移动文物、历史建筑、历史地段及与之相关联的山水格局、自然景观、人文环境的整体保护，构建“一河一脉、三区四带、两核七片、多点多线”，即一河：黄河；一脉：秦岭；三区：关中、陕南、陕北；四带：渭河文化带、长城文化带、红色文化带、汉丹江文化带；两核：西安、延安；七片：宝鸡、渭南、铜川、榆林、汉中、安康、商洛；多点：黄帝陵、兵马俑、延安宝塔等中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识；多线：古丝绸之路、秦直道、秦蜀古道、秦楚古道、延州道等历史文化线路的城乡历史文化保护传承格局。制定保护传承重点项目计划，弘扬和发展中华优秀传统文化。

（二）建立保护传承规划体系。编制陕西省城乡历史文化保护传承体系规划纲要，统筹全省城乡历史文化资源保护利用传承工作，对全省城乡历史文化保护传承体系的构建、实施作出全面安排，纲要经省政府同意后印发实施。全省各历史文化名城按照要求编制名城保护规划。其他市县根据需要，开展历史文化保护传承规划编制工作，保护规划应与相关规划做好衔接，明确各类保护对象保护范围和管控要求，经市县政府同意后公布实施。

（三）明确保护重点。依法划定各类保护对象的保护范围和必要的建设控制地带，划定地下文物埋藏区，明确保护重点和保护要求。保护历史文化名城、名镇、名村（传统村落）的传统格局、历史风貌、人文环境及其所依存的地形地貌、河湖水系等自然景观环境，注重整体保护，传承传统营建智慧。保护历史文化街区、历史地段的历史肌理、历史街巷、空间尺度和景观环境，以及古井、古桥、古树等环境要素，整治不协调建筑和景观，延续历史风貌。保护文物本体及其周边环境的真实性和完整性，加强预防性保护、日常保养和保护修缮。保护体现历史建筑核心价值的外观、结构和构件等，及时加固修缮，消除安全隐患。保护传统风貌建筑的临街立面和其他有价值的外立面及体现历史风貌特色的部位、材料、装饰、构造等。保护工业遗产格局、结构、样式和风貌特征。保护农业文化遗产的基本功能、范围、界线及其周边生态环境。保护灌溉工程遗产及其周边的自然生态环境。保护地名文化遗产重要历史和文化价值。保护非物质文化遗产组成部分的实物、场所及其代表性项目所需的濒危原材料、依存的文化生态，发挥非物质文化遗产的社会功能和当代价值。

（四）加快认定各级保护对象。督促具有重要价值的历史文化遗产申报国家级、省级保护名录，绘制保护对象分布图。各市（区）、县（市、区）落实保护传承属地责任，开展全域全要素历史文化资源普查，加快认定公布市县级保护对象，上报省级行政主管部门，并及时对已经公布的各类保护对象设立标志牌、开展数字化信息采集和测绘建档，编制专项保护方案，做好保护传承工作。具有重要保护价值、地方长期未申报的历史文化资源可按相关标准列入保护名录。

（五）完善法规政策标准体系。开展城乡历史文化保护法规政策和标准规范体系研究，研究制定保护传承的省级条例，出台相关管理办法、技术标准和各类保护对象的评选认定办法。各市（区）加快出台相应的保护传承地方性法规、管理办法、政策措施。

三、融入城乡建设

（六）创新活化利用。采取多元实施模式，探索不同产权类型保护对象的多样活化利用方式。在不改变文物原状和保障文物安全的前提下，利用具备条件的文物建筑作为博物馆、陈列馆等公共文化设施。创新历史建筑、工业遗产活化利用路径，通过加建、改建和添加设施等方式适应现代生产生活需要，建设工业类博物馆。将农业文化遗产、灌溉工程遗产的保护工作融入乡村振兴工作，延续此两类遗产的既有功能，促进生态农业、乡村旅游发展。促进非物质文化遗产合理利用，加大非物质文化遗产传习基地建设，推动非物质文化遗产融入现代生产生活。

（七）统筹城乡空间布局。推动分级分区实施城镇空间开发管控，整体保护老城，有序开发新城。合理规划老城内部的功能与人口，采用腾挪、置换、租赁等方式，逐步疏解与历史文化保护传承不相适应的工业、仓储物流、区域性批发市场等城市功能，发展新业态、新场景、新功能，优化城市功能布局。科学论证老城内开发建设强度，保持适宜的人口密度与社会结构，延续传统人文环境和生活场景。

（八）推动城市更新稳妥发展。在城市更新中强化历史文化保护传承，坚持留改拆并举、以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。保护能够体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆的既有建筑与场所，通过小规模、渐进式的微更新、微改造，延续传统肌理，留住城市特有的空间基因。对因历史原因导致文化遗产破损的，应予以本体修缮修复；对影响历史文化遗产周边环境风貌的，应及时整治，使之与历史文化遗产环境风貌相协调。

（九）彰显地域风貌特色。加强重点地段建设活动管控，保护好传统文化基因，鼓励继承创新，彰显城市特色，避免“千城一面、万楼一貌”。老城要保护山水人文格局，对体现地域风貌特色的形态肌理以及建筑高度、体量、风格、色彩等提出控制和引导要求。新城新区要处理好传统与现代、继承与发展的关系，在规划建设中体现地域文化要素，将新的标志空间、关键地段建设与传统格局秩序有机呼应。乡村建设中要加强对自然环境、村域建筑风貌和村口、水口等重要节点的风貌管控，强化乡村与自然山水的景观联系，塑造有山水人文意境的乡村人居环境。

（十）改善人居环境品质。依托历史文化街区和历史地段建设文化展示、传统居住、特色商业、休闲体验等特色功能区，提升城市活力。坚持遗产保护与改善民生并重，采用“绣花”、“织补”等微改造方式，增加历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区及历史地段的公共开放空间，因地制宜补齐基础设施和公共服务设施短板，改善居住条件，鼓励传统民居院落、楼宇增设适老化设施和厨卫设施，提高医疗、养老、教育配套设施服务水平；加强消防安全保护，逐步完善消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等消防基础设施建设。加强抗震防震、地质灾害、避险疏散等防灾减灾工程建设，制定应急处置预案，综合运用人防、物防、技防等手段，提高各类保护对象的防灾减灾救灾能力。

四、弘扬历史文化

（十一）构建中华文明标识体系。加强对承载陕西文化价值和地域特色的各类历史文化遗产的研究，多层次、全方位、持续性系统挖掘、梳理和提炼其历史故事、文化价值、精神内涵。加大黄帝陵、秦始皇陵、秦咸阳城遗址、汉长安城遗址等大遗址的保护利用，推进长城、长征、黄河国家文化公园建设，搭建国家文化公园官方网站和数字云平台，加快西安碑林博物馆项目建设，促进陕西考古博物馆、秦始皇陵铜车马博物馆等新建博物馆发挥作用。依托具有突出意义、重要影响、重大主题的代表性历史文化资源，构建陕西中华文明标识体系。

（十二）保护传承革命文化。进一步梳理革命文化遗产资源，加强革命遗址核心价值研究。完善革命文化遗产保护措施，加快推进延安革命文物保护利用示范区建设。建设革命文物数据库，加大革命文物修复和保护力度，提升陈列展示水平。拓展传播渠道和利用模式，推动革命遗址保护利用与历史文化名城名镇名村（传统村落）保护、小城镇建设、乡村振兴、城市更新等相结合，融入当地经济社会发展全局。以川陕、陕甘等国家公布的革命文物保护利用片区为重点，加强资源整合、统筹规划和整体保护，推进革命文物集中连片保护利用。

（十三）搭建展示网络。依托长城、长征和古丝绸之路、秦直道、秦蜀古道、秦楚古道、延州道等历史文化线路，整合散落的历史文化资源，串点成线、连线成网，构建融入生产生活的历史文化展示精品线路、廊道和由名城、名镇、名村（传统村落）支撑的展示网络。推进各类纪念馆、博物馆、陈列馆、展览馆、文化艺术中心等历史文化展示设施建设，实施一批高水准和标志性的文化场馆、爱国主义教育基地建设项目。

（十四）丰富展示方式。加强宣传推广，组织开展传统节庆活动、文化年、保护日等形式多样的文化主题活动。创新表达方式，以文字、视听、数字等多种形式充分展现中华文明的影响力、凝聚力和感召力，让历史文化资源“可读、可见、可感”。借助数字网络平台展示省域历史文化资源，推进中国传统村落数字博物馆建设。

（十五）发展文化品牌和文化产业。依托各类历史文化遗产，培育文化产品研发基地，支持设计研发文化创意产品，推动相关影视产品制作，推动历史文化遗产资源优势向产业优势转变。结合乡村振兴、美丽乡村、文化旅游名镇建设，加快推动陕西历史文化名镇、名村（传统村落）的文化品牌建设，促进陕西文化旅游品牌提档升级。

五、建立健全工作机制

（十六）加强统筹协调和指导监督。成立陕西省城乡历史文化保护传承委员会，由省政府分管领导担任主任，住房城乡建设、文物部门牵头，宣传、发展改革、工业和信息化、民政、财政、自然资源、水利、农业农村、商务、文化和旅游、应急、审计、林业、乡村振兴等省级部门参与，委员会日常具体工作由省住房城乡建设厅承担，进一步强化城乡建设与各类历史文化遗产保护工作协同，加强制度、政策、标准的协调对接，切实加强全省历史文化保护传承工作的指导、协调和监督。建立省市县三级历史文化保护传承协调机制，增强工作联动，加强跨区域、跨流域历史文化遗产的整体保护。历史文化名城应进一步理顺领导体制，落实保护传承属地责任，明确承担名城保护职能的部门，其他市县可结合实际设立相应的协调机构，负责本行政区域内保护传承工作。

（十七）健全管理机制。建立历史文化资源调查评估长效机制，持续开展调查、评估和认定工作，及时扩充保护对象，丰富保护名录。省内基本建设工程开展考古调查勘探和发掘工作，坚持储备土地“先考古、后出让”原则，并对规划用地范围开展古树名木、大树老树以及其他历史文化资源的调查评估，作为各类规划编制、改造方案、征求意见、公示公告、审查审批等城乡建设各环节的重要内容。优化对各类保护对象实施保护、修缮、改造、迁移的审批管理，加强事中事后监管。探索活化利用底线管理模式，分类型、分地域，结合项目实施探索项目准入正负面清单管理模式，定期评估，动态调整。建立全生命周期的建筑管理制度，结合工程建设项目审批制度改革，加强对既有建筑改建、拆除管理。要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产，不得随意拆除老建筑和古民居，确因国家公共利益需要或者存在重大安全隐患需拆除的，应严格进行评估论证并广泛听取相关部门和公众的意见。拆除前要建立建筑信息档案，留存建筑照片、测绘图纸等相关资料。

（十八）推动多方参与。进一步优化营商环境，简化审批手续，制定优惠政策，鼓励各方主体在城乡历史文化保护传承的规划、建设、管理各环节发挥积极作用，持续投入历史文化保护传承工作。明确保护对象所有权人、使用人和监管人的保护责任，严格落实保护管理要求。坚持党建引领、共同缔造，通过各种方式吸纳全社会关心历史文化传承保护的企业、高等院校、科研院所、社会组织、志愿者以及热心人士参与历史文化保护传承工作。创新教育方式，将历史文化遗产相关知识纳入中小学教育体系，鼓励儿童、青少年从小关心历史文化保护传承工作。深入、细致地挖掘文化遗迹中的历史沿革与文化，让历史文化遗迹融入到更多的居民生活中，形成“政府主导、行业引导、社会参与、全民共享”的历史文化保护传承良好格局。

（十九）明确奖励激励政策。建立城乡建设历史文化保护以奖代补政策，探索财政转移支付、历史建筑修缮补助等补偿补助机制，鼓励历史文化保护项目与其他项目组合实施，实现资金综合平衡。组织全省城乡建设中历史文化保护与传承示范案例征集工作，及时总结宣传推广各地好经验好做法。结合历史文化名城等保护专项评估情况，按照中央和我省评比达标表彰有关政策规定，对在保护传承工作中作出突出贡献的组织和个人给予表彰、奖励。

（二十）建立考核问责机制。将历史文化保护传承情况纳入陕西省文明城市测评体系，以及县城建设示范县、乡村振兴示范镇等测评指标体系，作为衡量经济发展、精神文明建设成效的重要指标。强化对领导干部履行历史文化保护传承工作中经济责任情况的审计监督，审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考。强化全省历史文化遗产保护领域执纪监督问责，对贯彻落实党中央关于加强历史文化保护传承重要决策不力或存在突出问题的领导干部要严肃查处，对不尽责履职，造成已列入保护名录的保护对象或应列入保护名录而未列入的历史文化资源的历史文化价值受到严重破坏的，依规依纪依法对相关责任人和责任单位作出处理。加大城乡历史文化保护传承的公益诉讼力度，保障历史文化保护传承工作监督检查到位，问责问效到位。对列入保护名录但因保护不力造成历史文化价值受到严重影响的历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和历史建筑、历史地段，列入濒危名单，限期进行整改，整改不合格的退出保护名录。

六、完善保障措施

（二十一）坚持和加强党的全面领导。要把党的领导贯穿城乡历史文化保护传承各方面各环节，各级党委和政府加强对本辖区内历史文化遗产保护的统一管理和综合协调，坚持目标导向、问题导向和结果导向，谋划促保护、强利用、补短板、惠民生的具体举措，促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展，增强工作的整体性、系统性，确保党中央、国务院有关决策部署落到实处。

（二十二）加强监督检查。各市（区）、县（市、区）建立城乡历史文化保护传承日常巡查管理制度，落实属地责任，纳入社区网格化管理、城市管理综合执法等范畴，实施联防联控，严格依法行政，及时发现并制止各类违法破坏行为。建立城乡历史文化保护体检评估机制，对工作中存在的问题及时纠正处理。省级相关主管部门要对历史文化保护传承工作进行定期、不定期抽查检查，强化监督问责，有效推进保护工作。建立人民群众监督机制，鼓励公民、法人和其他组织举报涉及历史文化保护传承的违法违规行为，畅通检举揭发渠道，提升社会网络的监督效力。提升全省城乡各级各类遗产的数字化建设水平，实现数据共享、查询、统计和监管。

（二十三）加大资金投入。将城乡历史文化保护传承纳入全省国民经济和社会发展计划，统筹安排资金，完善财政保障机制。各级政府要依据财权事权做好资金保障，确定历史文化保护传承重大项目，扎实做好项目前期工作，列入本级财政预算，用足用好国家各项支持政策，撬动各类社会资本参与历史文化保护传承工作。鼓励按照市场化原则加大金融支持力度，有效拓宽资金渠道。

（二十四）持续开展教育培训。各级党校（行政学院）、干部学院将历史文化保护传承纳入领导干部培训教学内容。围绕典型违法案例开展领导干部专项警示教育。加强高等院校、职业学校相关学科专业建设，从源头补充历史文化保护后备人才。开展各层次技术人员和管理人员的专业培训，建立省级历史文化保护传承专家库、修缮设计和施工企业名录库。建立健全修缮技艺传承人和工匠的培训、评价机制，公布一批传统建筑营造技艺代表性传承人。（陕西日报）