大遗址保护的西安实践

从某种意义上说，西安大遗址的命运转机是被丝绸之路申遗“逼”出来的。

2007年底，中国和中亚五国联合将“丝绸之路”申报世界文化遗产的行动开始进入倒计时，并预计在2010年向世界遗产大会提交申报文本。位于“丝绸之路”东方起点的西安，有包括汉长安城和唐大明宫等大遗址在内的6处遗迹被列入申遗名单。由于丝路跨国申遗的时间表非常紧迫，像西安、洛阳这样的古都，大遗址保护进程被迫提速。也正是在这样的时机下，以西安大明宫遗址区保护改造工程为代表的新保护模式破茧而出。应该说，这是西安过去十年在大遗址保护方面不断探索、厚积薄发的结果。

在我国已公布的2351处全国重点文物保护单位中，古遗址和古墓葬总数为710处，符合大遗址标准的共583处，其中大型古代城市遗址近200处，他们往往和现代城市交叠或位于近郊区。“国际城市化研究和发达国家城市化实践都表明，城市化率进入30%至70%之间时，应该是一个加速发展期。城市加速发展所带来的对城市中文化遗产保护的压力和风险是前所未有的，这突出表现为大遗址保护与日趋紧张的城市土地资源的矛盾、与城市基础设施建设及开发的矛盾、与大遗址所在区域人民群众生产生活的矛盾”，国家文物局局长单霁翔不断强调。

以西安为例，汉长安城范围内现有5万农民；阿房宫遗址范围内有2万农民；秦始皇陵园范围内需搬迁1039个农户、28家企事业单位；大明宫遗址核心区则达到了25000住户，约10万人口，以及89家企事业单位……不断增加的人口压力使大遗址不堪重负！另一方面，以往的保护措施往往局限于对长期生活在遗址上的民众生产生活进行限制，导致他们的生活状况难以改善。正如大明宫遗址改造保护办公室副主任周冰所说，专家化而非平民化的大遗址保护方向，是一种缺乏社会关注和压力的消极的防御式保护。从1961年到现在，对大明宫遗址的保护在持续进行，而遗址被侵占的状况同样愈演愈烈，这与消极保守的遗址保护方式不无关系。

两个案例看保护理念的成长：从对立到共识    西安市人口较密集的主城区及近郊区（含莲湖、未央、新城、灞桥、碑林、雁塔等六区）总面积为827平方公里，而分布其中的“四大遗址”，即周丰镐遗址、秦阿房宫遗址、汉长安城遗址、唐大明宫遗址，其文物本体占地面积就达108平方公里。因此，这座被媒体称为“修地铁也要上报国家文物局的城市”，不得不率先出击，主动探索既保护大遗址又发展城市的出路。

西安的大遗址保护实践，被陕西省文物局局长赵荣教授总结为“一个出发点，四个结合，六个做法”。即，出发点立足于文化遗产的公益性，传承遗址的原真性，可读性，可持续性；让大遗址保护与当地社会经济的发展、百姓生活的提高、城乡的基本建设、乃至当地的生态环境、人文环境相结合；在具体做法上，通过考古工作对遗存情况做到全面了解，然后规划先行，健全文保机构，通过大遗址保护示范工程，积极争取政府支持和公众参与。

以汉长安城为例，36平方公里的汉长安城是全国保存最完整的城市遗址之一，城内分布着55个村落，5万多集体所有制下的农民，这些农民的收入和城外居住的人相比，相差非常悬殊。早在1990年代末期，陕西省第一个提出了“大遗址的保护和利用”问题。1997年，有学者提出在该遗址上发展可见的观光农业；1998年，一课题组针对汉长安城居民在遗址上挖鱼塘的现象，通过产业结构调查，提出“与其限制养鱼，不如告诉百姓应该做什么，引导他们在不破坏遗址的情况下致富”；随后，又有学者提出把汉长安城的鱼塘改造成桃林，既能促进产业的提高，也避免了破坏……，类似的思路一度引起了中央的关注，但同时也遭致很多专家的反对，后者建议将村民全部迁出，整体保护遗址。在这种情况下，陕西把“利用规划”改为“展示规划”，继续寻找出路。“随着保护观念的更新，现在已经从单纯依靠《文物保护法》发展到关注百姓生活的提高。汉长安城的保护，有希望通过缩短城墙内外百姓的收入水平来实现”，赵荣表示。

汉长安城文保所所长唐龙介绍说，汉长安城的保护将与新农村建设结合，采取就地改造，把占压在遗址上的村庄转移或与其他村庄合并，帮助他们做产业转型，如开展花卉种植等观赏农业或其他高效农业，解决村庄长远发展。占压遗址的村落被合并后，还可节约用地，逐步把（遗址）核心区用地变为遗址保护用地。这项工作将首先从保存情况较好的未央宫前殿遗址开始。

据了解，汉长安城外已无合理安置村民的空间。可以说目前的方案最具可操作性，但亦有其风险性，即：在尊重农民的根本利益诉求和引导其发展的过程中，操作性良好的制约机制只能在实践中慢慢摸索。

2005年以来西安最大的动作是来自城区的大明宫遗址区保护改造工程。这一工程的做法再一次把陕西省的文物部门推到风口浪尖。

大明宫遗址是目前国内保存最完整的唐代宫殿遗址。遗址核心区面积达3.2平方公里。从1940年代开始，这里成为河南黄泛区移民的聚居地。70年来，遗址所在的道北地区由城乡结合部，变为“城中村”，人们的生活，始终伴随着环境污染、交通堵塞、景观杂乱、犯罪率高等问题。

从五十年代末开始，中国社科院考古研究所在此进行了50年不间断的考古工作，发现了宫、门、池、苑等系统的皇家建筑遗迹。从上世纪八十年代以来，在国家文物局支持下，对大明宫麟德殿遗址局部实施包砌保护工程；1994年至2004年，西安联合日本、联合国教科文组织合作实施了大明宫含元殿遗址保护工程；2005年，西安市政府投入近6个亿的资金，对御道区域实施了拆迁，区内3600亩农村集体土地征用于遗址保护。与此同时，陕西省和西安市政府将大明宫遗址保护改造项目列为“十一五”重点项目。在启动大明宫国家遗址公园项目的同时，将遗址及周边19.16平方公里的道北地区纳入第四次城市规划。

2007年10月，西安市委、市政府成立以市委书记孙清云、市长陈宝根为组长的大明宫遗址保护改造领导小组，下设办公室，由分管副市长段先念兼任办公室主任，大明宫保护办下设国土、文物、规划、房管等十几个局。委托中国西安曲江新区管委会实施大明宫遗址区保护改造工程，具体负责“遗址及周边区域征地拆迁、产业发展、招商引资、规划建设、土地管理和遗址公园建设”。

建设大明宫国家遗址公园，需要投入至少130个亿（包括86亿的拆迁安置预算），这巨额的财政包袱，正是历届政府都不敢启动大明宫遗址区改造项目的根本原因——西安市2007年的财政收入不过126亿！

为了争取充足的资金，大明宫保护改造采用了比较有争议的投融资方式。以政府名义建设大明宫国家遗址公园，全部由曲江新区管委会融资，然后通过周边土地增值来补偿。实际上，这个被段先念称为“曲江团队”的机构——由19个部门组成的临时特区“曲江管委会”，一度备受文物界质疑。其早期开发行为，如2003年～2004年修建的主题公园“大唐芙蓉园”，因非原真性、人造主题、借用唐文化因素、收取门票等问题频遭诟病。曲江二期开发的以唐城遗址公园、曲江遗址公园为代表的城市遗址公园，虽投入不菲，对市民免费开放，并因此带动了周边物业升值，但依然被指“缺乏复原依据”。在这一系列开发行为中，文物部门仅仅以“体制外监管”身份存在。直至2007年，重新组建的曲江团队，才开始以“遗址保护＋提升百姓生活”的形象，介入到城市改造中来。赵荣也指出，大明宫是遗址，不是主题公园，因此不可能完全复制曲江模式，曲江团队的行为一定会受到文物部门和评估专家的规范。段先念也表示，看重的是曲江团队丰富的经验，能复制的只是相似的土地运营手段，把最穷、最有历史内涵的地区变成地价最贵的。据了解，虽然拆迁才刚刚结束，遗址公园要2010年才建成开放，但这一地区的土地价格已由原来的每亩50万元，迅速提升至每亩200多万元。段先念一再强调，这绝非炒作的结果，大明宫遗址公园未来的功能是西安的肺和肾，提升的是整座城市人民的生活质量，这才是地价升值的理由。

此前，全国各地也都在积极探索大遗址保护的出路。2001年浙江省设立相当于一级地方政府的良渚遗址管委会；2004年吉林集安高句丽王城王陵为申遗开展了口碑良好的环境整治工程；2001年～2006年河南安阳殷墟遗址开展了创新性的保护展示方式；1998年～2006年，历经数十次专家论证最终建成开放的汉阳陵帝陵外藏坑保护展示厅及地表绿化覆盖展示被誉为“对国际估计保护准则和理念的积极探索和成功实践”；2005年～2007年江苏无锡在鸿山遗址规划及遗址博物馆建设中引进了社会资本的参与。而大明宫遗址区保护改造工程从资金运作开始就另辟蹊径，这可能意味着重新打开了一条全新的“泄洪”出口，使大遗址不再成为财政“包袱”，也使得一切后续规划具备了可操作性。

以人为本 动态保护 打造民生工程    考古学家张忠培先生说过，“大遗址是所有文物的龙头。文物工作归根结底是四个字：保护、利用。如何理解这四个字，实有深刻的历史经验与教训。”从被主流声音批判到理解支持，在从1997年开始的10年间，西安大遗址保护观念的形成，名副其实经历了“十年磨一剑”的过程。不断总结，完善想法，从重视保护本体到保护遗址外围环境，再到关注遗址上的民生。西安市文物局副局长兼大明宫遗址区文物局局长孙福喜指出，从里程碑式的文件《西安宣言》，到阶段性的成果《西安共识》，形成“政府主导，体制灵活，依靠成熟团队运作”的理念，西安现在拥有了值得总结的实践经验。

从全国来说，过去的四年是大遗址保护工作快速成长的四年。2005年国际古迹遗址理事会第15届大会上发表的《西安宣言》提出，应深入认识并采取有效途径保护“古迹遗址周边环境”；同年我国设立了大遗址保护专项经费；2006年国家文物局组织编制了《“十一五”期间大遗址保护总体规划》，随后启动了100处重要大遗址的保护工作，实施了一批具有示范意义的大遗址保护展示工程，初步建立了大遗址保护管理体系，确立了由长城、大运河、丝绸之路、西安片区、洛阳片区组成的“三线两片”为核心的大遗址保护格局，迄2008年仅西安市几个主要遗址即获得了该项目注入的总计1.5亿专项保护资金，成为该项目受益的城市；2007年《城市文化北京宣言》再次强调文化建设是城市发展的重要内涵；2008年10月的《大遗址保护西安共识》形成了“坚持政府主导与公众参与相结合，坚持整体保护，不断创新，积极探索保护和利用新模式；以人为本，因地制宜，让全社会共享保护成果”的共识。与此同时，我国在文化遗产的各个领域都从重视“静态遗产”的保护，向同时重视“动态遗产”和“活态遗产”的方向发展。

遗址是国家的，但保护工作要具体到省、市、县区。在“十一五”期间国家重点保护的100项大遗址中，陕西省占了15项，其中西安就有5项，即阿房宫遗址、汉长安城遗址、大明宫遗址、秦始皇陵遗址、姜寨遗址。西安的“四大遗址”一度成为束缚地方经济发展的“四条锁链”，长安城甚至被附近百姓称为“害城”。长期生活在遗址区内的百姓，对遗址充满怨恨。如何变“害”为利，是政府和文物部门必须解决的难题。正如赵荣所说，保护大遗址一定不能影响当地百姓的积极性，这样《文物保护法》才不致变得苍白。

“人民群众作为大遗址的创造者、使用者和守护者，应该是大遗址保护工作推进的源头活水和真正动力”，单霁翔强调，“我们必须尊重和维护民众与文化遗产之间的关联和情感，保障民众的知情权、参与权和受益权”。遗址区的人们因为遗址需要保护，被迫作出了巨大牺牲。西安“四大遗址”的保护从来没有中断，自始至终没有进行大的建设工程，但其背后，是以遗址上居民生活质量得不到提高为代价的。因此，大遗址的保护展示，既是文化复兴工程，同时也必须带动民生工程，不能让群众白白牺牲，段先念说。

作为对这一说法的注解，大明宫遗址区保护改造工程，给长期以来作为西安伤疤的道北地区带来了改善环境的机会，并受到了居民拥护。2008年，3.2平方公里范围的拆迁不到四个月即告完成，而按老体制可能需要三四年的时间。10万人口拆迁和安置，仅凭文物部门的力量是办不到的，而政府的动员能力却不容忽视。据了解，大明宫遗址拆迁补偿标准是西安地区最高的，安置办法和渠道也非常人性化，有上百位被拆迁户送来了锦旗，10万被拆迁人绝大多数表示满意……工程实施过程中，来自文物部门和政府其他部门的官员，也经历了一个互相“洗脑”、转换立场的磨合过程。大明宫遗址区文物局副局长吴春说，很多工作的思维方式都和过去不一样了。在博弈中，文物系统的人顺应了现代管理理念，而第一次接触文物工作的周冰则感叹：“在漫长的历史中，我们微不足道。”

大遗址保护所面临的问题依然是艰巨的。周冰指出，拆迁后一部分人由于就业环境的变化可能会面临收入减少的危险，可能需要政府来承担起对失地农民的就业、劳动保障义务。而大遗址展示的后续管理和运营问题，如公园的养护、费用高等，都还需要通过寻求新的机制突破来解决。据了解，以50年考古成果为基础的“大明宫国家遗址公园”将是我国第一个以“国家遗址公园”标准建设的遗址公园。

呼吁建设大遗址特区    孙福喜总结西安地区大遗址保护的四大核心难题为：土地问题，资金问题，法规问题和专家问题，其中首当其冲的便是土地问题。大明宫保护改造项目解决了资金矛盾，但土地问题依然悬而未决。例如，在大遗址保护用地未被列为特殊用地的情况下，每年国家允许动用的土地额度根本无法支撑西安的大遗址保护规划。

因此，随着大遗址保护的理论探索和实践体验，在西安建立大遗址特区的呼吁也被提上日程。2007年，全国政协委员、国家文物局局长单霁翔向“两会”提交的一项提案，建议国家批准在西安、洛阳的大遗址群地区集中设立“国家大遗址保护特区”，由陕西省、河南省针对西安、洛阳的大遗址比较集中的区域，调整原有的行政区划，成立大遗址保护特区管理委员会。管理委员会的主要职责是以文化遗产保护为中心，通过合理规划建设遗址区以外的城市发展空间，分流大遗址保护区内的人口和产业，通过大型遗址公园和文化遗产园区的建设，改善当地人文景观和生态环境，由此带动周边可建设用地综合效益的提高，使当地民众直接受益，并“反哺”大遗址保护。

2008年“两会”期间，九三学社中央也在一份提案中，呼吁建立大遗址保护的长效机制；对大遗址进行分类，确定全国大遗址保护重点和当地经济、社会评价指标；在大遗址聚集区的陕西建立大遗址保护示范区，由示范区管委会负责大遗址范围内的文化遗产保护与城乡规划、经济发展、社会管理等工作。

2008年10月，张锦秋等12位在陕全国人大代表，赴西安、咸阳、渭南就大遗址保护情况进行了专题调研。调研报告中建议把陕西省列为全国大遗址保护主功能区，对大遗址主体功能区政府（示范区）的政绩考核，不以GDP增速和短期项目为主要考核指标，而应以其对大遗址保护和利用的业绩，作为当地社会进步和经济发展的主要评价指标。同时呼吁在西安北郊设立国家级西安大遗址保护示范区，统一管理秦阿房宫、汉长安城、唐大明宫三大遗址和周边可开发区域的保护利用工作。

不约而同，这些建议都希望国家从宏观层面给予大遗址土地一个特殊政策：即大遗址的土地政策与城建、农耕用地应有所区别；大遗址的土地作为文脉，不能被占用，应设立“大遗址保护利用用地”。从2005年的国际古迹遗址理事会第15届大会开始，西安也在有意无意地借大型会议的影响发出声音，努力博得国家层面专家的理解和支持。孙福喜希望，通过向国家要政策，减轻减小地方政府建设上的资金压力，把保护文化遗产从文物部门变成政府和全社会的事。更有学者指出，相对于设立大遗址特区，也许更有效、更迫切的是针对大遗址保护立法，例如出台“国家遗址公园管理办法”或“管理条例”，在法规建设方面可以走得更远。

与此同时，和西安一样拥有丰富历史资源的洛阳、郑州、成都、开封、无锡、安阳等古城都在探索着自己的出路，西安同时也成为被观望的角色。在许多新兴城市急功近利向历史要荣誉的时候，这些古都面临的则是如何消化厚重的历史文化资源。每个城市都有自己的复杂性，西安的实验不可能成为样本，但也许可以提供可借鉴的经验。正如《西安共识》中提到的，大遗址保护需要因地制宜，不断创新，积极探索保护和利用的新模式。